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论我国西部大开发战略中的旅游开发与贫困消除* |
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（中国农业科学院 农业自然资源与区域规划研究所，北京 100081）
1 我国的贫困县就分布在生态旅游资源分布最丰富的中西部地区 贫困地区，由于其区位偏远、信息闭塞以及交通不便，自然景观受人类经济活动干扰较小，自然生态系统保存较为完整，地方民族文化特色浓郁，景观观赏、旅游价值较大。这类地区尤其适合开发、发展生态旅游，旅游经济潜力较大。 我国的贫困县大都集中分布在中西部的少数民族地区、边境地区和沿大兴安岭南部经坝上高原、太行山、巫山、武陵山直到苗岭一线的山区。这些地区农业资源短缺，生态环境十分脆弱，传统产业发展的潜力十分有限，脱贫致富的难度很大。但由于区位偏远，交通不便，社会经济发育程度较低，自然景观与人文习俗受人类经济活动与外来文化干扰、影响较小，自然生态与人文习俗保存较好，是我国生态旅游资源最丰富的地区。在国家重点扶持的 592 个贫困县中，旅游经济发展潜力较大的景区或县份数量如表 1 所示。 表 1 国家级贫困县中旅游资源的数量与类型 |
| 旅游资源类型 | 国家级森林公园 | 自然保护区 | 国家风景名胜区 | 历史文化名城与革命老区 | 少数民族县 | 陆地边境县 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 数量 | ＞100 | 137 | 52 | 8 | 257 | 37 |
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因此，将旅游开发与扶贫有机结合应是消除贫困的最有效途径，而且必须将此纳入西部大开发战略中。中西部地区不仅旅游资源独特，密集度高，而且有许多在国内外具有垄断性，自然与人文资源相伴而生，具有很高的开发价值，也是我国中西部地区实现脱贫致富与地方经济大发展的最主要的经济增长点之一。这些深藏多年、鲜为人知的旅游资源，一旦得到合理的开发，将是我国 4200 万贫困人口最终脱贫并走向小康的关键所在。 2 旅游业的发展与扶贫开发在政策与规划上一直处于完全隔离状态 消除贫困一直被作为国内外发展援助项目中的主要目标之一，但一直未作为旅游开发项目的核心内容来对待。通常，旅游开发活动的目标被集中在努力获取最大数量的经济收入上，发展中国家则以获取外汇收入为最高目标，开发贫困人口的经济发展机会方面的潜力被严重忽视，甚至使旅游目的地的贫困人口由于技能与资金的短缺而被孤立在旅游开发活动之外。怎样使旅游变得更加有利于贫困人口的发展，已成为当今世界贫困地区旅游资源保护与旅游业可持续发展的关键问题。 根据“地球高峰”会议的 21 世纪议程，到 2015 年国际贫困人口数量要减少到目前的一半[5]。但是，基本需求方面的投资与常规的经济发展模式不能实现这一目标。由于旅游业目前已经成为世界贫穷国家经济增长的主要源泉之一，全世界 80% 的贫困人口集中在 12 个贫穷国家中，其中旅游业在 11 个国家的经济中占有重要份额并且处于迅速增长状态。因此，必须将有利于贫困人口发展的旅游开发机制引入旅游产业中。近年来，国际社会也一直致力于探索挖掘旅游在消除贫困方面的潜力。澳大利亚联邦政府于 1997 年推出了“土著人旅游业发展战略”，使得土著人地区经济发展水平显著提高，土著人的就业率在两年中上升了 5%，生活水平大大提高。英国国际发展局 (DFID) 最近也明确提出了“有利于贫困人口发展的旅游 (Pro-Poor Tourism，以下简称 PPT）”的全新概念[2]，并且建立了 PPT 旅游发展基金，用于援助发展中国家的旅游与扶贫项目。DFID 还呼吁国际社会在国际发展援助项目中探索实施 PPT 旅游战略。 虽然我国旅游业近年发展十分迅速，但我国旅游产业发展却基本被孤立在扶贫开发政策之外。综观我国扶贫发展战略的演变历程：从 1949～1978 年的自救式扶贫、1979～1985 年的救济式扶贫、1986～1993 年的开发式扶贫（也称造血式扶贫），到 1994～2000 年的开发式攻坚扶贫，其工作内容均局限在农业生产开发活动中。因此，必须重视塑造、构建有利于贫困人口发展的旅游机制与战略。目前我国还有 4200 万贫困人口，主要集中分布在深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，经济发展缓慢，生存条件恶劣，属于扶贫工作中难啃的骨头。尤其是我国许多传统产业已进入供大于求的过剩经济时期，市场消费低迷，通过发展传统农林牧业减缓或消除贫困的优势已不明显，在有条件的地方发展旅游业是消除贫困的最佳选择，同时还能有效遏制传统农林牧业对资源环境的掠夺式开发。 3 旅游业具有其他产业无可比拟的扶贫优势 旅游业关联带动性很强，在就业机会的创造与经济增长的促进方面具有非常强的优势。由于贫困人口通常缺乏发展资金，发展技能相对较低，因此，正式就业于旅游操作与管理部门的贫困人口（特别是妇女）极少[3]，旅游产业的经济利益更多地为相对较富的人享有。另外，自然保护区、风景名胜区和国家公园等景区实行退耕、禁伐、禁猎、禁牧等措施后，使部分人丧失了利用当地自然资源的权利，这种状况严重威胁着当地旅游业的可持续发展[1]。PPT 旅游是一种能够为贫困人口产生最大经济利益的旅游战略。与可持续旅游 (Sustainable Tourism)和以社区为基础的旅游 (Community-based Tourism)不同，虽然 PPT 旅游含有可持续旅游和以社区为基础的旅游的许多积极成分（如积极保护文化遗产资源与生态环境等），但其目标明确定位在使贫困人口经济利益最大化上，致力于贫困人口发展机会的开发上。如旅游产业应尽力扩大当地劳动力、货物以及服务业的使用，扩大并密切其与相关产业之间的联系，保证基础设施的建设与环境战略的制订使贫困人口受益，构建一个充分论述景区穷人需求的政策框架与规划程式等。 然而，旅游能否向更加有利于贫困人口的发展转化？依然是旅游研究领域一个争论不休的议题。商业经营规律限制了使旅游发展向更加有利于贫困人口发展转化的程度。因为旅游在一定程度上毕竟是一个商业部门，并且受制于各种发展与经营机会，而不是为穷人提供社会服务的引擎。但是，确实有大量令人信服的理由，让我们致力于开发有利于贫困人口发展的旅游。 其一是旅游作为一种大众参与性强且正在迅速增长的世界最大的产业部门，已经影响了景区数以万计的贫困人口，对其发展方向稍作改善，就会对贫困人口的脱贫致富与进一步的可持续发展产生巨大的推动作用。 其二是旅游业在扶贫方面具有其他产业所没有的优势。主要表现为：①联带销售性强。因为旅游业是一种顾客寻求并走向“产品”产地的产业，因此，在景区就有许多销售其他产品的机会；②旅游业是一种劳动集约型的产业，对于消化吸收贫困地区的剩余劳动力与发展地方经济具有重大意义；③与货物贸易不同，旅游业往往在那些具有一定竞争性产品的贫穷国家或贫困地区拥有巨大的发展潜力，而且其投入要求较小，见效快，可在这类地区异军突起，成为改善当地经济结构与就业结构的先导性产业；④旅游产品的开发往往是建立在一些贫困人口所拥有的文化与自然资源基础之上的。 其三，在贫困地区的旅游景区中，虽然最贫困的人口没有直接受益，但他们发展的机会成本被降低了。而且其经济利益可以被扩展到那些贫困程度较低的穷人，如街头摊贩、临时工、一般工匠或缺乏技能的工人，而且他们较为贫困的亲戚、邻居也会从中间接受益。 其四，与其他传统产业（农林牧）相比，旅游业本身对环境的影响最小。因此，利用我国中西部地区丰富独特的旅游资源大力发展旅游业，尤其是以自然为基础的生态旅游，将非常有利于该地区的生态环境保护，同时可大大改善该地区贫困人口的生存条件。 其五，国外一些 R＆D 项目在发展 PPT 旅游业方面的尝试表明，有许多战略措施可以被用来发展 PPT 旅游。我国九寨沟风景名胜管理局在实践中也探索出了一套具有中国特色的 PPT 旅游措施[4]，除了在森林保护、垃圾收集、景区卫生清洁等方面尽量雇佣景区居民外，还为自己的员工以及景区居民举办各种培训，以提高其生产技能。管理局各管理层次均录用了景区居民作为工作人员，参与决策管理，同时采取各种措施鼓励景区居民兴办旅游企业。 4 我国西部大开发战略中 PPT 旅游的发展对策 我国贫困地区与生态旅游资源的空间分布是高度重叠的，而且主要集中在中西部地区，旅游业在扶贫方面又具有其他任何产业所没有的优势。因此，必须将旅游开发与有效消除贫困有机地结合在一起，这也是保证当地旅游业可持续发展的关键所在。另外，中西部地区旅游开发面临的难得机遇是我国西部大开发战略帷幕拉开在即，中西部地区如何乘西部大开发的东风，大力发展旅游产业，迅速消除贫困，促进我国社会经济与环境的全面可持续发展，这是当前我们所面临的最大挑战。综观国际旅游发展趋势，作者认为应从如下几个方面入手。 4.1 国家应把中西部旅游资源开发纳入西部大开发整体战略布局 我国中西部地区以丰富的生态旅游资源见长，正好迎合了当前全球兴起的回归自然时尚。因此，国家应把中西部旅游资源开发纳入西部大开发整体战略布局中，统一规划部署，选择一批在国际旅游市场上前景看好、国内又有资源优势的开发项目，全面规划，成片开发，并赋予相应配套的优先发展政策，将其逐步开发成为 21 世纪的旅游拳头产品。同时要积极着手制订“贫困地区 PPT 旅游发展战略”，把贫困地区的旅游景点与发达地区连接起来，把游客的旅游热线延长到贫困地区，编入全国、地方的旅游网络。 4.2 积极构建支持 PPT 旅游的政策与规划框架 国家应把通过开发旅游消除贫困（不应完全局限在宏观经济增长与换取外汇上）作为制订贫困地区旅游产业政策与规划框架以及有关制度的最好基础。消除这方面的各种制约犹如创造经济发展机会一样重要。因为当前旅游产业政策确实不经意地损害着贫困生产者与当地居民的发展机会，投资商、旅游操作者、员工雇佣多来自景区外部。因此，国家应在地方旅游发展政策与规划目标、产权法律制订、旅游培训、发证与登记管理制度、经营规则乃至基础设施发展等方面，进行政策干预，使之向有利于贫困人口发展方向转化。因为这些因素均是影响最终利益分配格局的重要因素，对旅游项目的成功实施与经营及其效应具有重要影响。 4.3 充分重视发展并振兴中小型旅游企业的作用 全球旅游产业中 90% 的产值为中小型企业所覆盖，这一事实表明中小型企业实际上是旅游产业形成与发展的基础。因此，在中西部地区旅游资源开发过程中，要特别重视支持中小型旅游企业的发展。不仅如此，支持中小型企业的发展、开发并强化旅游与相关产业之间的联系，更容易为贫困人口创造经济发展机会。 中小型旅游企业的发展与振兴要求足够的资金投入与技能开发投入（包括员工的技术培训与营销管理水平提高）。一方面，要求国家、地方政府通过制订有关优惠政策吸引大量的社会资金发展旅游；另一方面，要充分利用各种扶贫资金如支援经济不发达地区的发展基金、新增财政扶贫资金以及以工代赈资金等兴建旅游企业。扶贫资金在投向分配上要向旅游业倾斜，这样扶贫效果更好。另外，国际经验表明，将小额信贷机制引入并应用于旅游开发，鼓励当地居民尤其是贫困人口参与兴办中小型 4.4 政策策略的制订要有利于消除旅游的消极效应、强化其积极效应 在环境政策方面，有些环保措施与当地居民的生计是相冲突的，如通过提价来减少游客数量的措施，就会影响背包旅行游客的数量，而这些游客为当地商贩提供着最多的销售机会；有些环保措施却可以补充当地居民的生计，如保护区劳动集约型的垃圾捡拾措施、使用当地的导游等措施。因此，在设计、实施环境保护策略时，必须考虑当地居民的生计问题，并且要较多地让穷人参与。 在社会文化方面，应该充分考虑旅游的社会文化成本，通过制订相应的品行规范法令，制订并实施劳动标准、分区作业以及限制不道德服务的经营等可消除旅游的消极影响。当然，强化旅游的积极影响也同样重要。要强调当地人尤其是少数民族办旅游，以突出地方民族文化特色。特色文化项目如民族手工艺品、民族服装等应进行深度开发。 总之，让贫穷人参与决策是上述问题的核心。决策过程需要将不同产业部门、地方与国家以及相关利益集团汇集在一起进行对话、协商、表决，以便保证旅游业服务于更加广泛的发展需求。体制与激励措施也需要进行改革，以推动决策向更加有利于穷人的发展。 参考文献
作者简介 马忠玉 (1963－)，男，宁夏同心县人，研究员，1992 年获博士学位，中国农业科学院首批跨世纪学科带头人，主要从事可持续农业与生态旅游方面的研究，国际、国内公开发表论文 40 余篇，合作出版专著 13 部。
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